توسعه روستایی در اتحادیه اروپا؛ از حمایت کشاورزی تا حکمرانی چندسطحی و توسعه محلی
EU Rural Development Policy | CAP Strategic Plans | LEADER | Rural Vision 2040
محدوده اجرا: کشورهای عضو اتحادیه اروپا
چارچوب اصلی کنونی: سیاست مشترک کشاورزی اتحادیه اروپا (CAP)
دوره برنامهریزی کنونی: ۲۰۲۳–۲۰۲۷
چشمانداز بلندمدت : تا سال ۲۰۴۰
مقیاس اجرا : اتحادیه اروپا، دولتهای ملی، مناطق، شهرستانها/واحدهای محلی و جوامع روستایی
رویکرد چندسطحی، مکانمحور، مشارکتی، مبتنی بر عملکرد و متکی بر ترکیب سیاستهای کشاورزی، اقتصادی، اجتماعی و محیطزیستی
ابزار مهم توسعه محلی LEADER / Community-Led Local Development
مخاطبان: پژوهشگران، سیاستگذاران، برنامهریزان روستایی، مدیران محلی و دانشجویان
۱. چرا باید «تجربه اتحادیه اروپا» را مطالعه کرد؟
اگر سامائول آندونگ را بتوان یک تجربه نسبتاً متمرکز و دولتمحور در توسعه روستایی دانست، تجربه اتحادیه اروپا تقریباً در نقطه مقابل آن قرار میگیرد. اینجا با یک «طرح» مواجه نیستیم که دولت مرکزی آن را طراحی و همه روستاها را موظف به اجرای آن کند. توسعه روستایی در اتحادیه اروپا حاصل کنار هم قرار گرفتن مجموعهای از سیاستها، صندوقها، مقررات، برنامههای ملی و منطقهای و سازوکارهای مشارکتی است. این تفاوت از همان ابتدا باید درک شود. اتحادیه اروپا برای توسعه روستایی یک نسخه واحد برای همه روستاها نمیپیچد. کشورهای عضو باید در چارچوب اهداف مشترک اتحادیه، برنامه راهبردی متناسب با شرایط خود طراحی کنند. در دوره ۲۰۲۳–۲۰۲۷، هر کشور عضو یک برنامه راهبردی CAP دارد؛ بلژیک نیز به دلیل ساختار منطقهای خود دو برنامه برای فلاندر و والونیا دارد. در مجموع، ۲۸ برنامه راهبردی در چارچوب CAP اجرا میشود. بنابراین، اگر بخواهیم تجربه اروپا را در یک جمله خلاصه کنیم:
توسعه روستایی اروپا بیشتر یک «نظام سیاستگذاری» است تا یک پروژه توسعه روستایی
این ویژگی، دقیقاً همان چیزی است که مطالعه آن را برای ایران ارزشمند میکند.
۲. مسئله توسعه روستایی در اروپا چیست؟
مسئله روستا در اروپا صرفاً فقر یا پایین بودن درآمد کشاورزان نیست.
روستاهای اروپایی با مجموعهای از تغییرات همزمان مواجهاند:
- کاهش یا تغییر جمعیت در برخی مناطق؛
- سالمندی جمعیت؛
- مهاجرت جوانان؛
- کاهش دسترسی به برخی خدمات؛
- فاصله دیجیتالی؛
- ضعف دسترسی به حملونقل عمومی در برخی مناطق؛
- تغییرات اقلیمی؛
- فشار بر کشاورزی و منابع طبیعی؛
- تغییر ساختار بازار کار؛
- کاهش یا تغییر فعالیتهای سنتی؛
- و ضرورت حفظ مناظر و میراث فرهنگی.
به همین دلیل، سیاست روستایی اروپا به تدریج از «کشاورزی» فاصله گرفته و به موضوعاتی مانند کیفیت زندگی، خدمات، محیطزیست، اشتغال، نوآوری، ارتباطات دیجیتال و انسجام اجتماعی نیز پرداخته است. کمیسیون اروپا در «چشمانداز بلندمدت مناطق روستایی تا ۲۰۴۰» چهار جهتگیری اصلی را برای آینده روستاها مطرح کرده است:
Stronger – Connected – Resilient – Prosperous
یعنی:
قویتر، متصلتر، تابآورتر و برخوردارتر.
این تغییر زبان، در واقع تغییر نگاه به روستا را نشان میدهد. روستا دیگر صرفاً محل تولید غذا نیست؛ محل زندگی، کار، سکونت، حفاظت از طبیعت، گردشگری، نوآوری و شکلگیری روابط اجتماعی نیز هست.
۳. ریشه تاریخی؛ از سیاست کشاورزی به سیاست روستایی
برای فهم وضعیت کنونی باید به تاریخ CAP بازگشت. سیاست مشترک کشاورزی اتحادیه اروپا در دهه ۱۹۶۰ شکل گرفت و در ابتدا تمرکز اصلی آن بر افزایش تولید کشاورزی، امنیت غذایی و حمایت از درآمد کشاورزان بود. اما با گذشت زمان، مسئله تغییر کرد. کشاورزی مدرنتر شد، ساختار اقتصاد روستایی تغییر کرد و مشخص شد که حمایت از کشاورز به تنهایی نمیتواند تمام مسائل روستا را حل کند. به همین دلیل، از دهههای ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ به بعد، توجه به:
- تنوعبخشی اقتصاد روستایی؛
- حفاظت از محیطزیست؛
- توسعه محلی؛
- خدمات روستایی؛
- گردشگری؛
- مشارکت اجتماعی؛
- و توسعه متوازن سرزمین
افزایش یافت. پژوهش Berkhout، Hart و Kuhmonen درباره تحول سیاستهای روستایی اروپا نشان میدهد که سیاست توسعه روستایی بهتدریج در تعامل با اصلاحات CAP و همچنین سیاستهای منطقهای و انسجام اتحادیه شکل گرفته است.به بیان ساده:
اروپا از «سیاست برای کشاورز» به سمت «سیاست برای کشاورز، روستا و سرزمین» حرکت کرد.
البته این گذار کامل نشده و هنوز بخش بزرگی از منابع CAP به کشاورزی و حمایت از درآمد مرتبط است.
۴. تغییر مهم در ساختار سیاست؛ دو ستون CAP
برای سالهای طولانی، CAP با مفهوم «دو ستون» شناخته میشد.
ستون اول
تمرکز عمده بر:
- حمایت از درآمد کشاورزان؛
- پرداختهای مستقیم؛
- بازار و برخی مداخلات بخشی.
ستون دوم
تمرکز بر:
- توسعه روستایی؛
- سرمایهگذاری؛
- محیطزیست؛
- تنوعبخشی اقتصادی؛
- توسعه محلی؛
- نوآوری؛
- خدمات روستایی.
پارلمان اروپا توسعه روستایی را در ساختار سنتی CAP به عنوان «ستون دوم» معرفی میکند و بر تفاوت مهم آن با ستون اول تأکید دارد: برنامههای توسعه روستایی انعطاف بیشتری برای انطباق با شرایط ملی و منطقهای دارند و تأمین مالی آنها با مشارکت منابع اتحادیه و منابع ملی یا منطقهای انجام میشود. اما از سال ۲۰۲۳، ساختار برنامهریزی تغییر کرد.
۵CAP 2023–2027؛ پایان یک تفکیک قدیمی؟
از سال ۲۰۲۳، کشورهای عضو اجرای CAP را از طریق CAP Strategic Plans دنبال میکنند. این تغییر فقط اداری نیست. در نظام جدید، کشور عضو باید یک برنامه راهبردی تهیه کند که مجموعهای از ابزارهای CAP را در کنار هم قرار دهد و برای دستیابی به اهداف مشخص، مداخلههای خود را طراحی کند. کمیسیون اروپا تصریح میکند که در این مدل، برنامههای راهبردی ملی شامل ابزارهای مربوط به حمایت از درآمد، توسعه روستایی و مداخلات بازار هستند و کشورها میتوانند این ابزارها را متناسب با نیازهای خود ترکیب کنند. به همین دلیل، مرز میان «سیاست کشاورزی» و «سیاست توسعه روستایی» نسبت به گذشته تا حدی در حال تغییر است. در قانون CAP نیز برای دوره ۲۰۲۳–۲۰۲۷، برنامههای راهبردی کشورها ابزار اصلی اجرای سیاست مشترک کشاورزی تعریف شدهاند.
۶. ده هدف اصلی CAP؛ توسعه روستا در میان چند هدف متفاوت
CAP جدید بر اساس ۱۰ هدف مشخص طراحی شده است:
- درآمد عادلانه برای کشاورزان؛
- افزایش رقابتپذیری؛
- بهبود جایگاه کشاورزان در زنجیره غذایی؛
- اقدام اقلیمی؛
- حفاظت از محیطزیست؛
- حفاظت از تنوع زیستی و مناظر؛
- حمایت از نوسازی نسلی؛
- مناطق روستایی پویا؛
- حفاظت از کیفیت غذا و سلامت؛
توسعه روستایی دیگر در یک بخش محصور نیست.
درآمد کشاورز، اقلیم، تنوع زیستی، نسل جوان، اقتصاد محلی، فناوری و کیفیت زندگی در یک چارچوب سیاستی قرار گرفتهاند. برای برنامهریزی روستایی ایران، این تغییر نگاه قابل توجه است؛ زیرا در بسیاری از برنامهها هنوز کشاورزی، خدمات، گردشگری، محیطزیست و امور اجتماعی در قالب پروژههای جداگانه برنامهریزی میشوند.
۷. برنامهریزی از بالا، اما با انعطاف محلی
در ظاهر ممکن است CAP بسیار متمرکز به نظر برسد؛ زیرا چارچوب حقوقی و اهداف در سطح اتحادیه تعیین میشوند. اما در مرحله اجرا، کشورها آزادی قابل توجهی دارند. هر کشور باید:
نیازها را شناسایی کند → راهبرد تعیین کند → مداخله انتخاب کند → منابع تخصیص دهد → هدف کمی تعیین کند → عملکرد را گزارش کند.
در مجموع، کشورهای عضو در برنامههای ۲۰۲۳–۲۰۲۷ حدود ۲۵۰۰ مداخله مختلف طراحی کردهاند. این عدد بهخوبی نشان میدهد که «طرح توسعه روستایی اروپا» یک برنامه یکنواخت نیست.
اتحادیه، چارچوب را تعیین میکند؛ کشورها نسخه اجرایی خود را مینویسند.
این همان نقطهای است که مفهوم «حکمرانی چندسطحی» وارد سیاست روستایی اروپا میشود.
۸. حکمرانی چندسطحی؛ چه کسی درباره روستا تصمیم میگیرد؟
در مدل اروپایی، تصمیمگیری میان چند سطح توزیع شده است:
اتحادیه اروپا
↓
دولت ملی
↓
منطقه / ایالت
↓
مقام محلی
↓
گروههای محلی و جامعه روستایی
این ساختار باعث میشود سیاست روستایی نه کاملاً متمرکز باشد و نه کاملاً محلی. کمیسیون اروپا برنامههای ملی را بررسی و تأیید میکند، اما طراحی و اجرای بسیاری از مداخلهها در سطح کشورهای عضو انجام میشود. همچنین نظام گزارشدهی سالانه و ارزیابی عملکرد برقرار است. این مدل برای ایران یک پرسش مهم ایجاد میکند:
آیا میتوان برنامه ملی توسعه روستایی داشت، اما طراحی و اجرای بخشی از آن را به سطح منطقه و قلمرو واگذار کرد؟
تجربه اروپا نشان میدهد که این کار از نظر نهادی امکانپذیر است، البته به شرط وجود نظام روشن تقسیم مسئولیت.
۹. LEADER؛ جایی که مردم وارد برنامهریزی میشوند
اگر بخواهیم فقط یک بخش از تجربه توسعه روستایی اروپا را برای مطالعه عمیق انتخاب کنیم، احتمالاً LEADER بهترین گزینه است. LEADER مخفف:
Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale
است و در ادبیات توسعه روستایی اروپا به عنوان یکی از شناختهشدهترین رویکردهای توسعه محلی مطرح شده است. ایده اصلی ساده است:
افرادی که در یک قلمرو زندگی میکنند، باید در تعریف مسئله و انتخاب راهحل نقش داشته باشند.
در LEADER، کشاورزان، کسبوکارهای روستایی، سازمانهای محلی، نهادهای عمومی و افراد از بخشهای مختلف در قالب Local Action Groups (LAGs) گرد هم میآیند.
این گروهها:
- راهبرد توسعه محلی تدوین میکنند؛
- پروژهها را انتخاب میکنند؛
- بخشی از بودجه را مدیریت میکنند؛
- و توسعه قلمرو خود را دنبال میکنند.
کمیسیون اروپا LEADER را یک رویکرد «پایین به بالا» معرفی میکند که بر همکاری میان بخشهای مختلف جامعه محلی استوار است.
۱۰. چرا LEADER مهم است؟
LEADER از این فرض شروع میکند که یک برنامهریز در پایتخت یا مرکز استان لزوماً بهتر از مردم محلی نمیداند که مسئله اصلی یک روستا چیست. این فرض ساده، پیامد بزرگی دارد. اگر یک منطقه با کاهش جمعیت جوان مواجه است، ممکن است راهحل آن ساخت یک ساختمان جدید نباشد.
ممکن است مسئله اصلی:
- نبود فرصت شغلی؛
- نبود خدمات مراقبت از سالمندان؛
- نبود حملونقل؛
- نبود فضای کار اشتراکی؛
- ضعف اینترنت؛ یا نبود بازار برای محصولات محلی باشد
LEADER تلاش میکند تعریف مسئله را به خود قلمرو نزدیک کند. از همین جاست که مفهوم «توسعه مکانمحور» اهمیت پیدا میکند.
۱۱. گروه اقدام محلی؛ یک نهاد کوچک با مأموریتی بزرگ
Local Action Group یا LAG را میتوان قلب LEADER دانست.
این گروه معمولاً ترکیبی از بازیگران مختلف محلی است:
- نهادهای عمومی؛
- کشاورزان؛
- کارآفرینان؛
- سازمانهای مردمنهاد؛
- گروههای اجتماعی؛
- نمایندگان جامعه محلی؛
- و سایر بازیگران اقتصادی و اجتماعی.
هدف آن ایجاد یک میز مشترک برای تصمیمگیری درباره آینده قلمرو است. این سازوکار در ظاهر ساده است، اما یک مسئله مهم را حل میکند:
چه کسی باید درباره آینده روستا تصمیم بگیرد؟
پاسخ LEADER این نیست که فقط دولت تصمیم بگیرد.
پاسخ آن هم این نیست که همه امور را به بازار واگذار کنیم.
بلکه تلاش میکند دولت، جامعه و اقتصاد محلی را در یک ساختار تصمیمگیری کنار هم قرار دهد.
۱۲. از «روستا» به «قلمرو»
یکی از تفاوتهای مهم سیاست روستایی اروپا با بسیاری از برنامههای سنتی توسعه روستایی، توجه به مفهوم territory یا قلمرو است. در اینجا واحد برنامهریزی لزوماً یک روستا نیست. ممکن است چند روستا:
- بازار مشترک داشته باشند؛
- یک شبکه گردشگری بسازند؛
- از خدمات یک شهر کوچک استفاده کنند؛
- یک زنجیره ارزش مشترک داشته باشند؛
- یا با مسئله مشترک مهاجرت مواجه باشند. بنابراین، برنامه به جای اینکه بپرسد:
«برای این روستا چه کاری انجام دهیم؟»
ممکن است بپرسد:
«این قلمرو چه مسئلهای دارد و چگونه میتوان ظرفیتهای چند سکونتگاه را به یکدیگر متصل کرد؟»
این رویکرد با مفهوم منظومه روستایی در ایران ارتباط قابل توجهی دارد.
۱۳. توسعه روستایی فقط کشاورزی نیست
یکی از مهمترین تغییرات سیاستی اروپا، پذیرش مفهوم چندکارکردی بودن روستا است.
روستا میتواند همزمان:
- محل تولید غذا؛
- محل سکونت؛
- مقصد گردشگری؛
- فضای حفاظت از طبیعت؛
- محل صنایع کوچک؛
- محل فعالیتهای فرهنگی؛
- و عرصه اقتصاد دیجیتال باشد.
مطالعه Râmniceanu و Ackrill درباره کشورهای عضو جدید اتحادیه نشان داد که سیاست توسعه روستایی اروپا تلاش کرده مفهوم «چندکارکردی بودن» روستا را در سیاستگذاری عملیاتی کند، هرچند کشورها در میزان و شیوه استفاده از این سیاستها تفاوت داشتهاند. این نکته برای ایران بسیار مهم است. اگر توسعه روستا فقط با افزایش تولید کشاورزی تعریف شود، بخشی از ظرفیت اقتصادی و اجتماعی روستا نادیده گرفته میشود.
۱۴. سرمایهگذاری؛ اما برای چه چیزی؟
سیاست توسعه روستایی اروپا از سرمایهگذاری حمایت میکند، اما سرمایهگذاری میتواند اشکال مختلف داشته باشد:
سرمایهگذاری در کشاورزی
- نوسازی؛
- فناوری؛
- بهرهوری؛
- زیرساخت.
سرمایهگذاری در اقتصاد محلی
- کسبوکارهای روستایی؛
- گردشگری؛
- صنایع کوچک؛
- خدمات.
سرمایهگذاری در زیرساخت
- خدمات؛
- دسترسی؛
- ارتباطات؛
- زیرساخت دیجیتال.
سرمایهگذاری در انسان
- آموزش؛
- دانش؛
- مهارت؛
- نوآوری.
در واقع، سرمایه فقط ساختمان و ماشینآلات نیست.
دانش، شبکه اجتماعی و توان مدیریتی نیز نوعی سرمایه توسعهای هستند.
۱۵. اقتصاد روستایی و زنجیره ارزش
سیاستهای توسعه روستایی اروپا تلاش میکنند اقتصاد روستا را از تولید خام به سمت فعالیتهای دارای ارزش افزوده بیشتر هدایت کنند. برای نمونه:
تولید کشاورزی → فرآوری → بستهبندی → برند → گردشگری/بازار → فروش
این منطق برای محصولات محلی اهمیت ویژه دارد. در چنین نگاهی، یک محصول محلی فقط محصول کشاورزی نیست.
میتواند بخشی از:
- زنجیره غذایی؛
- گردشگری؛
- برند سرزمینی؛
- صنایع فرهنگی؛
- اقتصاد محلی باشد.
در نتیجه، سیاست توسعه روستایی از «افزایش تولید» به سمت افزایش ارزش ایجادشده در قلمرو حرکت میکند.
۱۶. جوانان و مسئله نوسازی نسلی
یکی از مسائل جدی روستاهای اروپا، مسئله نسل جدید است. اگر جوانان روستا را ترک کنند، حتی اگر زیرساختهای فیزیکی حفظ شود، آینده اقتصادی و اجتماعی روستا با مشکل مواجه خواهد شد. به همین دلیل، یکی از اهداف رسمی CAP حمایت از generational renewal یا نوسازی نسلی است.
این سیاستها به موضوعاتی مانند:
- ورود جوانان به کشاورزی؛
- دسترسی به زمین؛
- سرمایه اولیه؛
- دانش و مهارت؛
- نوآوری؛
- و فرصتهای اقتصادی توجه دارند.
این مسئله برای ایران نیز آشناست؛ با این تفاوت که در بسیاری از روستاهای ایران، مهاجرت جوانان، اشتغال و دسترسی به سرمایه انسانی در کنار مسئله مالکیت و بهرهبرداری از زمین قرار میگیرد.
۱۷. خدمات عمومی؛ روستا بدون خدمات، مقصد سکونت نیست
یکی از تفاوتهای مهم رویکرد جدید اروپا با سیاستهای قدیمی توسعه روستایی این است که کیفیت زندگی را صرفاً با درآمد نمیسنجد.
روستایی که جاده خوب دارد اما:
- مدرسه ندارد؛
- پزشک ندارد؛
- اینترنت مناسب ندارد؛
- حملونقل عمومی ضعیف دارد؛
- یا خدمات سالمندان ندارد،
ممکن است همچنان برای خانوار جوان جذاب نباشد. در چارچوب چشمانداز روستایی ۲۰۴۰، موضوع دسترسی به خدمات، ارتباطات، جمعیت، اقتصاد و کیفیت زندگی در کنار یکدیگر دیده میشود. کمیسیون اروپا نیز بر مسئله مناطق روستایی آسیبپذیر از نظر کاهش جمعیت، سالمندی و کمبود فرصت اقتصادی تأکید کرده است.
۱۸. روستاهای هوشمند؛ مرحله جدید سیاست روستایی
در سالهای اخیر، مفهوم Smart Villages وارد ادبیات سیاستگذاری اروپا شده است. ایده روستاهای هوشمند این نیست که روستا را پر از فناوری کنیم. مسئله اصلی استفاده از:
- فناوری دیجیتال؛
- نوآوری اجتماعی؛
- همکاری؛
- خدمات هوشمند؛
- انرژیهای جدید؛
- داده؛
- و شبکهسازی برای حل مسائل واقعی روستا است.
در چشمانداز ۲۰۴۰ اتحادیه اروپا نیز Smart Villages در کنار LEADER، Interreg و راهبردهای یکپارچه سرزمینی به عنوان ابزارهای قابل استفاده برای احیای مناطق روستایی مطرح شده است. این موضوع نشان میدهد سیاست روستایی اروپا از «روستای دارای زیرساخت» به سمت روستای دارای ظرفیت حل مسئله حرکت کرده است.
۱۹. محیطزیست؛ روستا بهعنوان تولیدکننده خدمات اکوسیستمی
در سیاستهای جدید اروپا، روستا فقط مصرفکننده بودجه نیست.
روستا و کشاورز در حفاظت از:
- خاک؛
- آب؛
- تنوع زیستی؛
- مناظر؛
- جنگلها؛
- و اکوسیستمها
نقش دارند. به همین دلیل، CAP جدید اهداف اقلیمی و محیطزیستی را در کنار اهداف اقتصادی قرار داده است.
این نگاه یک تغییر مفهومی مهم ایجاد میکند:
اگر جامعه روستایی در حفاظت از یک ارزش عمومی نقش دارد، سیاست عمومی میتواند برای این خدمت ارزش قائل شود. از این زاویه، کشاورز فقط تولیدکننده غذا نیست؛ میتواند حافظ بخشی از سرمایه طبیعی سرزمین نیز باشد.
۲۰. تأمین مالی؛ پول از کجا میآید؟
در دوره ۲۰۲۳–۲۰۲۷، حمایت از توسعه روستایی در چارچوب CAP از طریق برنامههای راهبردی کشورها انجام میشود. طبق مقررات CAP، برای انواع مداخلات توسعه روستایی در این دوره حدود ۶۰٫۵ میلیارد یورو حمایت اتحادیه در نظر گرفته شده است. اما این فقط بخشی از تصویر مالی است. در ارزیابی کمیسیون اروپا از برنامههای راهبردی، مجموع هزینه عمومی برنامهها، شامل منابع CAP و تأمین مالی ملی، بسیار بزرگتر است. کمیسیون در ارزیابی ۲۰۲۳ مجموع هزینه عمومی برنامههای راهبردی ۲۰۲۳–۲۰۲۷ را حدود ۳۰۷ میلیارد یورو اعلام کرد. این منابع در حوزههای مختلف توزیع میشوند و همه آنها مستقیماً «توسعه روستایی غیرکشاورزی» محسوب نمیشوند. در ارزیابی کمیسیون در سال ۲۰۲۴، برآورد شده که حدود ۲۴٫۶ میلیارد یورو از منابع مرتبط با سه دسته مهم ـ سرمایهگذاری، همکاری و ایجاد کسبوکار ـ مستقیماً به مناطق روستایی فراتر از کشاورزی کمک میکند.
۲۱. یک نکته مهم؛ بودجه زیاد الزاماً توسعه زیاد نیست
در اینجا باید از یک اشتباه رایج پرهیز کرد.
اگر بگوییم:
«اروپا برای روستاها میلیاردها یورو هزینه میکند، پس روستاهای اروپا موفقاند»
یک رابطه علت و معلولی اثباتنشده ساختهایم. ارزیابی سیاستهای روستایی پیچیدهتر از این است. کمیسیون اروپا خود در ارزیابی CAP به محدودیتهای دادهای و دشواری اندازهگیری اثر مستقیم سیاستها اشاره کرده است. برای برخی شاخصها داده جغرافیایی کافی وجود ندارد یا دادهها با فاصله زمانی زیاد جمعآوری میشوند و بسیاری از ارزیابیها نمیتوانند سهم دقیق CAP را از سایر عوامل جدا کنند. این نکته برای هر پژوهشگر توسعه روستایی مهم است:
هزینهکرد، خروجی و اثر توسعهای سه چیز متفاوتاند.
۲۲. مسئله بوروکراسی؛ روی دیگر سکه اروپا
یکی از نقاط قوت نظام اروپایی، وجود قواعد روشن، ارزیابی و نظارت است.
اما همین ویژگی میتواند به نقطه ضعف تبدیل شود.
هرچه تعداد:
- مقررات؛
- نهادها؛
- صندوقها؛
- شاخصها؛
- فرمها؛
- کنترلها؛
- و سطوح تصمیمگیری
بیشتر شود، هزینه اداری نیز افزایش مییابد. این مسئله در LEADER بهصورت جدی مطرح شده است. دیوان محاسبات اروپا در گزارش ویژه سال ۲۰۲۲ اعلام کرد که LEADER مشارکت محلی را تسهیل میکند، اما شواهد کافی وجود ندارد که منافع اضافی آن در همه موارد هزینهها و ریسکهای اضافی را توجیه کند. این نهاد همچنین افزایش پیچیدگی ناشی از رویکرد چندصندوقی را مورد انتقاد قرار داد. این شاید یکی از مهمترین بخشهای تجربه اروپا باشد.
مشارکت، رایگان نیست.
برای ایجاد ساختارهای مشارکتی، جلسات، ارزیابی، انتخاب پروژه و نظارت، هزینه زمانی و اداری وجود دارد.
۲۳. آیا LEADER واقعاً پایین به بالا است؟
پاسخ را نمیتوان کاملاً مثبت داد.
از نظر طراحی، LEADER پایین به بالا است.
اما در عمل، گروههای محلی درون مجموعهای از مقررات ملی و اروپایی فعالیت میکنند.
دیوان محاسبات اروپا در سال ۲۰۲۲ به همین مسئله توجه کرد و ضرورت ارزیابی میزان نمایندگی گروههای تصمیمگیر، هزینههای اداری، زمان انتخاب پروژهها و میزان «ارزش افزوده» پروژههای LEADER نسبت به سایر پروژهها را مطرح کرد. بنابراین، LEADER یک نمونه خوب برای فهم این تناقض است:
هرچه دولت برای تضمین شفافیت و پاسخگویی قواعد بیشتری ایجاد کند، ممکن است فضای تصمیمگیری محلی محدودتر و فرایند مشارکت پیچیدهتر شود. این تناقض را نمیتوان با یک دستورالعمل ساده حل کرد.
۲۴. آیا سیاست توسعه روستایی اروپا به کاهش نابرابری کمک کرده است؟
ارزیابی کمیسیون اروپا درباره توسعه متوازن سرزمینی نشان میدهد که ابزارهای CAP در مجموع در توسعه متوازن مناطق روستایی مؤثر بودهاند و بهویژه LEADER و اقدامات مربوط به خدمات پایه و نوسازی روستاها در میان ابزارهای مؤثرتر قرار گرفتهاند. اما همان ارزیابی محدودیتهایی نیز دارد. کمیسیون تصریح کرده که در برخی حوزهها اثبات رابطه علّی میان CAP و نتایجی مانند اشتغال و رشد دشوار بوده است. بنابراین بهتر است نتیجه را اینگونه بیان کنیم:
CAP در بسیاری از مناطق به تثبیت و توسعه روستایی کمک کرده است، اما اندازه دقیق اثر آن و سهم مستقل آن از سایر سیاستهای اقتصادی و منطقهای همیشه قابل اندازهگیری نیست. این جمله علمیتر از ادعای «موفقیت کامل» است.
۲۵. توسعه روستایی اروپا و مفهوم «مکانمحوری»
یکی از مفاهیم مهم در سیاستهای جدید اتحادیه اروپا، Place-based Development است. یعنی سیاست باید از ویژگیهای واقعی مکان شروع شود. دو روستا ممکن است از نظر جمعیت مشابه باشند، اما یکی:
- گردشگری قوی داشته باشد؛
- دیگری جنگل و منابع طبیعی داشته باشد؛
- یکی به شهر نزدیک باشد؛
- دیگری در منطقه کوهستانی و دورافتاده قرار داشته باشد.
بنابراین، یک نسخه واحد برای آنها منطقی نیست. چشمانداز روستایی ۲۰۴۰ نیز بر توسعه متوازن سرزمینی و رویکردهای مکانمحور تأکید دارد. این رویکرد یکی از نقاطی است که سیاست اروپایی با ادبیات جدید برنامهریزی روستایی همپوشانی زیادی پیدا میکند.
۲۶. از روستای هدف به قلمرو دارای استراتژی
در بسیاری از برنامههای سنتی، ابتدا بودجه مشخص میشود و سپس پروژهای برای مصرف آن طراحی میشود.
منطق LEADER تا حدی متفاوت است:
ابتدا قلمرو مسئله و ظرفیت خود را میشناسد؛ سپس استراتژی مینویسد؛ بعد پروژه انتخاب میشود.
این تفاوت کوچک نیست.
در حالت اول:
اعتبار → پروژه
در حالت دوم:
مسئله → ظرفیت → راهبرد → پروژه → ارزیابی
مدل دوم از نظر برنامهریزی توسعه، امکان بیشتری برای پیوند دادن پروژههای پراکنده فراهم میکند.
۲۷. ارتباط تجربه اروپا با «طرح های روستایی» در ایران
این بخش شاید برای سیاستگذاری روستایی ایران از همه کاربردیتر باشد.
منظومه روستایی نیز تلاش میکند از نگاه صرفاً روستا-محور عبور کند و روابط میان سکونتگاهها، خدمات، اقتصاد و بازار را ببیند. از تجربه اروپا میتوان چند ایده را برای توسعه این مفهوم استخراج کرد:
نخست؛ استراتژی قلمرو
منظومه فقط مجموعهای از روستاها نباشد؛ باید مسئله و چشمانداز مشترک داشته باشد.
دوم؛ گروه اقدام محلی
برای هر منظومه میتوان یک ساختار مشارکتی متشکل از:
- دهیاران؛
- بخش خصوصی؛
- تعاونیها؛
- جوانان؛
- زنان؛
- نهادهای محلی؛
- دانشگاه؛
- دستگاه اجرایی ایجاد کرد.
سوم؛ بودجه مبتنی بر استراتژی
اعتبار باید پس از مشخص شدن برنامه اقدام منظومه تخصیص پیدا کند.
چهارم؛ پروژههای بینروستایی
پروژههایی که چند روستا را به هم متصل میکنند، اولویت بگیرند.
۲۸. یک مدل پیشنهادی برای «منظومه روستایی با الهام از LEADER»
میتوان چنین ساختاری را پیشنهاد کرد:
شناخت قلمرو
↓
تحلیل مسائل و ظرفیتها
↓
تشکیل گروه اقدام منظومه
↓
مشارکت جامعه و ذینفعان
↓
تدوین استراتژی محلی
↓
انتخاب پروژههای پیشران
↓
تخصیص اعتبار
↓
اجرای پروژه
↓
پایش و ارزیابی
↓
اصلاح استراتژی
در این مدل، پروژه آخرین حلقه برنامهریزی است، نه نقطه شروع آن.
۲۹. اگر این مدل را برای یک منظومه ایرانی به کار ببریم
فرض کنیم یک منظومه دارای:
- باغداری؛
- گردشگری؛
- صنایع دستی؛
- دامداری؛
- و منابع طبیعی باشد.
به جای آنکه برای هر روستا پروژهای مستقل تعریف شود، میتوان یک استراتژی اقتصادی برای کل منظومه طراحی کرد. برای مثال:
روستای A: تولید محصول
روستای B: فرآوری
روستای C: بستهبندی
روستای D: گردشگری و فروش
شهر کوچک: بازار و خدمات تخصصی
در این صورت، توسعه از مجموع چند پروژه پراکنده به یک شبکه اقتصادی قلمرو تبدیل میشود
۳۰. چشمانداز ۲۰۴۰؛ روستا در آینده اروپا چگونه دیده میشود؟
کمیسیون اروپا در سال ۲۰۲۱ «چشمانداز بلندمدت مناطق روستایی اتحادیه اروپا تا ۲۰۴۰» را منتشر کرد.
این سند بر اساس مشورت گسترده با ذینفعان و شهروندان روستایی تدوین شد و چهار جهتگیری اصلی را دنبال میکند:
روستاهای قویتر
از طریق توانمندسازی جوامع محلی و افزایش ظرفیت سازمانی.
روستاهای متصلتر
از طریق حملونقل، ارتباطات و اتصال دیجیتال.
روستاهای تابآورتر
از طریق تابآوری اجتماعی، اقتصادی و محیطزیستی.
روستاهای برخوردارتر
از طریق تنوعبخشی اقتصادی، اشتغال و خدمات.
در اینجا یک تغییر مهم در زبان سیاستگذاری رخ داده است.
هدف دیگر فقط این نیست که:
«روستا را نگه داریم. »
بلکه این است که:
«روستا بتواند در آینده زندگیپذیر، اقتصادی و تابآور باشد. »
۳۱. پیمان روستایی؛ Rural Pact
یکی از ابزارهای مهم چشمانداز ۲۰۴۰، Rural Pact یا «پیمان روستایی» است. منطق آن ایجاد همکاری میان سطوح مختلف دولت، جامعه مدنی، کسبوکارها و سایر بازیگران برای تقویت مناطق روستایی است. این نگاه توسعه روستایی را از یک برنامه بخشی به یک تعهد مشترک بین سیاستها و بازیگران مختلف نزدیک میکند. از منظر سیاستگذاری، این موضوع اهمیت زیادی دارد؛ زیرا بسیاری از مسائل روستا در اختیار وزارتخانه یا دستگاه واحدی نیست. برای مثال:
- اشتغال؛
- آموزش؛
- سلامت؛
- حملونقل؛
- اینترنت؛
- کشاورزی؛
- گردشگری
هرکدام به دستگاههای مختلف مربوط میشوند. بنابراین، توسعه روستایی نیازمند هماهنگی میان سیاستهاست.
۳۲. نقش داده و ارزیابی
یکی از ویژگیهای مهم سیاست جدید CAP، حرکت به سمت performance-based policy یا سیاست مبتنی بر عملکرد است. کشورها اهداف و شاخصهایی تعیین میکنند و اجرای برنامه از طریق گزارشهای سالانه و سازوکارهای نظارت و ارزیابی بررسی میشود. اما اروپا در این زمینه نیز با مشکل مواجه است خود کمیسیون اروپا اشاره کرده که برخی شاخصها از نظر کیفیت یا جزئیات جغرافیایی کافی نیستند و دادهها در بعضی موارد با فاصله زمانی زیاد در دسترس قرار میگیرند. همچنین در بسیاری از ارزیابیها تعیین سهم دقیق CAP در ایجاد نتایج دشوار است. بنابراین حتی یکی از پیشرفتهترین نظامهای سیاستگذاری روستایی جهان هنوز با یک مسئله اساسی مواجه است:
چگونه ثابت کنیم یک سیاست دقیقاً چه تغییری ایجاد کرده است؟
این پرسش برای نظام برنامهریزی روستایی ایران نیز بسیار مهم است.
۳۳. تفاوت سامائول و مدل اروپایی
مقایسه این دو تجربه میتواند برای بخش طرحنما بسیار جذاب باشد:
| مؤلفه | سامائول آندونگ | سیاست روستایی اتحادیه اروپا |
| ساختار | متمرکزتر | چندسطحی |
| واحد اصلی | روستا | قلمرو، منطقه و روستا |
| نقش دولت | بسیار پررنگ | تنظیمگر، تأمینکننده و ناظر |
| مشارکت | سازمانیافته و هدایتشده | نهادمند و مشارکتی |
| تأمین مالی | عمدتاً دولت | اتحادیه + ملی + منطقهای |
| برنامهریزی | نسبتاً یکپارچه | برنامههای ملی در چارچوب مشترک |
| اقتصاد | تولید و درآمد روستایی | کشاورزی + اقتصاد چندبخشی |
| محیطزیست | فرعیتر | هدف اصلی سیاست |
| فناوری | محدود | دیجیتال و نوآوری |
| رویکرد مکانی | محدودتر | پررنگ |
| ارزیابی | عملکرد روستا | شاخصهای عملکرد و نتیجه |
| مشارکت محلی | رهبران روستا | LAG و LEADER |
| چشمانداز | بهبود روستا | تابآوری و زندگیپذیری تا ۲۰۴۰ |
این جدول نشان میدهد که دو تجربه از دو مسیر متفاوت به یک مسئله نزدیک شدهاند.
سامائول میگوید دولت چگونه میتواند جامعه را برای توسعه بسیج کند. LEADER میپرسد جامعه چگونه میتواند در تصمیمگیری توسعه نقش داشته باشد.
۳۴. مهمترین نقاط قوت مدل اروپایی
۱. چندبعدی بودن
روستا فقط کشاورزی نیست.
۲. انعطاف جغرافیایی
کشورها و مناطق میتوانند سیاست را با شرایط خود تطبیق دهند.
۳. مشارکت نهادمند
مشارکت صرفاً یک شعار نیست و از طریق ساختارهایی مانند LAG سازمان مییابد.
۴. توجه به عملکرد
اهداف و شاخصها بخشی از طراحی برنامهاند.
۵. توجه به محیطزیست
توسعه اقتصادی از حفاظت منابع طبیعی جدا نیست.
۶. نگاه بلندمدت
چشمانداز ۲۰۴۰ نشان میدهد سیاست روستایی فقط به دوره بودجهای محدود نیست.
۷. شبکهسازی
تجربهها و دانش میان مناطق و کشورها منتقل میشود.
۳۵. نقاط ضعف و چالشها
اما مدل اروپایی بدون مشکل نیست.
بوروکراسی
تعداد زیاد مقررات و الزامات میتواند اجرای پروژه را کند کند.
پیچیدگی مالی
وجود صندوقها و منابع مختلف، هماهنگی را دشوار میکند.
دشواری سنجش اثر
همیشه نمیتوان مشخص کرد یک پروژه دقیقاً چه مقدار اثر ایجاد کرده است.
تفاوت میان مناطق
سیاست یکسان در شرایط کاملاً متفاوت نتایج یکسان ایجاد نمیکند.
ظرفیت محدود برخی جوامع محلی
مشارکت زمانی مؤثر است که جامعه محلی سازمان، دانش و نیروی انسانی لازم را داشته باشد.
خطر تسخیر محلی
اگر گروههای اقدام محلی نماینده واقعی جامعه نباشند، ممکن است گروههای قدرتمندتر تصمیمگیری را در اختیار بگیرند. این مسئله نیز یکی از دلایلی است که دیوان محاسبات اروپا بر بررسی نمایندگی گروههای تصمیمگیر LEADER تأکید کرده است.
۳۶. آنچه نباید از مدل اروپا تقلید کرد
تجربه اروپا به همان اندازه که ایدههای قابل استفاده دارد، هشدار نیز دارد.
نباید:
- ساختارهای پیچیده اداری را بدون نیاز واقعی منتقل کرد؛
- تعداد زیاد شاخص را نشانه ارزیابی خوب دانست؛
- مشارکت صوری را با مشارکت واقعی اشتباه گرفت؛
- گروه محلی را بدون تضمین نمایندگی جامعه ایجاد کرد؛
- بودجه را جایگزین استراتژی کرد؛
- پروژههای کوچک را بدون پیوند با اقتصاد منطقهای اجرا کرد؛
- روستا را از شهر و بازار جدا دید؛
- یا مفهوم «هوشمندسازی» را صرفاً به خرید فناوری تقلیل داد.
یکی از مهمترین درسهای اروپا این است که پیچیدهتر بودن نظام برنامهریزی الزاماً به معنای بهتر بودن آن نیست.
۳۷. آنچه برای ایران ارزش اقتباس دارد
اگر بخواهیم تجربه اروپا را برای ایران خلاصه کنیم، به جای انتقال ساختار حقوقی آن میتوان چند سازوکار را اقتباس کرد:
«برنامهریزی مبتنی بر قلمرو»
به جای پروژهمحوری، مسئلهمحوری و قلمرومحوری تقویت شود.
«گروه اقدام محلی»
ساختاری واقعی برای حضور ذینفعان در تصمیمگیری ایجاد شود.
«بودجه در خدمت استراتژی»
ابتدا استراتژی و سپس پروژه.
«توسعه چندبخشی»
کشاورزی، گردشگری، صنایع دستی، خدمات و فناوری در یک چارچوب دیده شوند.
«ارزیابی نتیجه»
سؤال اصلی این باشد:
چه تغییری در زندگی مردم ایجاد شد؟
نه اینکه:
چند پروژه اجرا شد؟
«چشمانداز بلندمدت»
برنامه روستایی نباید فقط یک دوره بودجهای چهار یا پنجساله باشد.
۳۸. مدل پیشنهادی برای یک «برنامه توسعه روستایی ایران» با الهام از اروپا
میتوان یک چارچوب سادهتر از مدل اروپایی طراحی کرد:
سطح ملی
تعیین اهداف و چارچوب
↓
سطح منطقهای
تعیین اولویتهای سرزمینی
↓
سطح منظومه روستایی
تدوین استراتژی قلمرو
↓
گروه اقدام محلی
انتخاب پروژهها
↓
پروژههای اقتصادی، اجتماعی و محیطزیستی
↓
پایش و ارزیابی
↓
تخصیص مرحله بعدی منابع
این مدل، از یک طرف انسجام سیاست ملی را حفظ میکند و از طرف دیگر بخشی از اختیار تصمیمگیری را به قلمرو منتقل میکند.
۳۹. یک مثال کاربردی برای ایران
فرض کنیم یک منظومه روستایی دارای:
گردشگری + باغداری + صنایع دستی + منابع طبیعی
برنامه سنتی ممکن است برای هر روستا یک پروژه تعریف کند:
- روستای اول: آسفالت؛
- روستای دوم: خانه بومگردی؛
- روستای سوم: کارگاه صنایع دستی؛
- روستای چهارم: سردخانه.
اما رویکرد اروپاییتر میپرسد:
این پروژهها چگونه به یکدیگر متصل میشوند؟
ممکن است استراتژی منظومه چنین باشد:
باغداری → فرآوری → محصول محلی → برند سرزمینی → گردشگری → فروش
در این حالت، چهار روستا دیگر چهار پروژه مستقل نیستند؛ بلکه اجزای یک اقتصاد قلمرو هستند.
40. جمعبندی
تجربه اتحادیه اروپا را نمیتوان در یک پروژه، یک وزارتخانه یا یک صندوق خلاصه کرد. این تجربه حاصل چند دهه تحول در نگاه به روستا است؛ تحولی که از حمایت از تولید و درآمد کشاورزی شروع شد و به تدریج به موضوعاتی مانند محیطزیست، اقتصاد محلی، خدمات، نوآوری، مشارکت، تابآوری و کیفیت زندگی رسید. CAP در دوره جدید تلاش میکند این ابعاد را در قالب برنامههای راهبردی ملی به هم پیوند دهد. کشورهای عضو اهداف مشترک اتحادیه را میپذیرند، اما برای پاسخ به نیازهای سرزمینی خود مداخلههای متفاوتی طراحی میکنند. در کنار آن، LEADER یک تجربه مهم از انتقال بخشی از تصمیمگیری توسعه به سطح محلی است. گروههای اقدام محلی میتوانند برای قلمرو خود راهبرد تدوین کنند و در انتخاب و اجرای پروژهها نقش داشته باشند. با این حال، تجربه اروپا یک روایت بدون نقص نیست. پیچیدگی اداری، هزینههای مشارکت، دشواری اثبات اثرگذاری و مسئله نمایندگی واقعی گروههای محلی از چالشهای جدی آن هستند. دیوان محاسبات اروپا در ارزیابی LEADER بهصراحت هشدار داده است که مشارکت بیشتر لزوماً به معنای ارزش افزوده بیشتر نسبت به هزینههای آن نیست. شاید مهمترین درس این تجربه برای ایران همین باشد:
توسعه روستایی زمانی از «مجموعه پروژهها» به «سیاست توسعه» تبدیل میشود که میان قلمرو، مردم، اقتصاد، محیطزیست و نظام تصمیمگیری ارتباط برقرار شود.
در این نگاه، روستا دیگر واحدی جداافتاده از شهر و بازار نیست. بخشی از یک قلمرو اقتصادی، اجتماعی و محیطزیستی است. و شاید به همین دلیل، مقایسه مدل اروپایی با طرحهای منظومه روستایی ایران از مقایسه آن با پروژههای صرفاً عمرانی آموزندهتر باشد.
۴۲. پیشنهاد برای طراحی
اگر قرار باشد از تجربه اتحادیه اروپا برای ایران یک چارچوب اقتباسی ساخته شود، پیشنهاد میشود ساختار آن چنین باشد:
سطح ۱ | سیاست ملی
تعیین اهداف کلان توسعه روستایی، شاخصها و منابع.
سطح ۲ | برنامه منطقهای
تطبیق اهداف ملی با تفاوتهای سرزمینی.
سطح ۳ | منظومه روستایی
تهیه استراتژی توسعه قلمرو.
سطح ۴ | گروه اقدام محلی
مشارکت واقعی ذینفعان.
سطح ۵ | پروژه
انتخاب پروژه بر اساس استراتژی.
سطح ۶ | بازار و شبکه
اتصال پروژهها به زنجیره ارزش و شبکه منطقهای.
سطح ۷ | ارزیابی
سنجش اثر اقتصادی، اجتماعی، محیطزیستی و فضایی.
سطح ۸ | یادگیری
اصلاح سیاست بر اساس نتایج و تجربه اجرا.
این ساختار میتواند مبنایی برای طراحی یک الگوی توسعه روستایی مبتنی بر قلمرو و گروه اقدام محلی در ایران باشد.
منابع
European Commission. (2021). A long-term Vision for the EU's Rural Areas – Towards stronger, connected, resilient and prosperous rural areas by 2040. COM (2021) 345 final.
European Commission. CAP Strategic Plans 2023–2027.
European Commission. (2023). Approved 28 CAP Strategic Plans (2023–2027): Summary overview for 27 Member States.
European Commission. (2023). CAP Strategic Plans 2023–2027 – Factsheet.
European Commission. (2024). The long-term vision for the EU's rural areas: key achievements and ways forward. COM (2024) 450 final.
European Commission. Rural development – LEADER.
Regulation (EU) 2021/2115 of the European Parliament and of the Council.
Regulation establishing rules on support for strategic plans to be drawn up by Member States under the Common Agricultural Policy.
European Parliament. Rural development and the CAP.
European Court of Auditors. (2022). LEADER and community-led local development facilitates local engagement but additional benefits still not sufficiently demonstrated. Special Report 10/2022.
DOI: 10.2865/097605
European Commission. (2021). Evaluation of the impact of the CAP on balanced territorial development.
European Commission. Implementation and evaluation of the CAP.
Berkhout, P., Hart, K., & Kuhmonen, T. (2019). EU Rural Development Policies: Present and Future. In EU Bioeconomy Economics and Policies. Palgrave Macmillan.
DOI: 10.1007/978-3-030-28642-2_12
Râmniceanu, I., & Ackrill, R. (2007). EU rural development policy in the new member states: Promoting multifunctionality? Journal of Rural Studies, 23(4), 416–429.
DOI: 10.1016/j.jrurstud.2006.10.003