یادداشت به مناسبت ۱۵ مهر، روز ملی روستا و عشایر | پایگاه علمی توسعه روستایی
۱۵ مهر در تقویم کشور تنها یک مناسبت برای گرامیداشت روستاییان و عشایر نیست؛ این روز می‌تواند فرصتی برای بازخوانی جایگاه روستا در نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کشور باشد. پرسش اصلی این است که روستا در سیاستگذاری ایران دقیقاً چه جایگاهی دارد و چرا میان آنچه در اسناد بالادستی برای توسعه روستایی پیش‌بینی می‌شود و آنچه در میدان اتفاق می‌افتد، همچنان فاصله‌ای قابل توجه وجود دارد؟ روستا در ساختار سرزمینی ایران صرفاً محل سکونت بخشی از جمعیت نیست. بخش مهمی از تولید کشاورزی و دامداری، امنیت غذایی، حفاظت از منابع طبیعی، میراث فرهنگی، گردشگری، تعادل جمعیتی و پایداری سرزمینی کشور با روستاها پیوند دارد. با این حال، تجربه چند دهه برنامه‌ریزی نشان می‌دهد که روستا در بسیاری از سیاست‌ها همچنان بیشتر به عنوان موضوع مداخله دستگاه‌ها دیده شده تا یک واحد واقعی برای توسعه. این تفاوت در نگاه، در عمل پیامدهای مهمی دارد؛ زیرا هنگامی که روستا صرفاً عرصه اجرای پروژه باشد، تعداد پروژه‌ها به شاخص موفقیت تبدیل می‌شود، اما هنگامی که روستا یک واحد توسعه تلقی شود، پرسش‌های اساسی‌تری مطرح خواهد شد: آیا درآمد خانوار افزایش یافته است؟ آیا اشتغال پایدار ایجاد شده است؟ آیا جوانان ماندگار شده‌اند؟ آیا اقتصاد محلی توان مقابله با بحران‌ها را پیدا کرده است؟ آیا مردم در تصمیم‌گیری درباره آینده محل زندگی خود سهم دارند؟ این پرسش‌ها امروز، در میانه اجرای برنامه هفتم پیشرفت، اهمیت بیشتری پیدا کرده‌اند.
برنامه هفتم؛ فاصله میان حکم قانونی و واقعیت اجرایی
قانون برنامه هفتم پیشرفت در ماده ۵۱ مجموعه‌ای از موضوعات مرتبط با توسعه و عمران روستایی را در کنار یکدیگر قرار داده است. ارتقای درآمد و کیفیت زندگی روستاییان، ایجاد اشتغال و معیشت پایدار، ماندگاری جمعیت، توسعه تولید، ایجاد زنجیره‌های تأمین و ارزش، توسعه مسکن روستایی و تمرکز امور مرتبط با روستاها و عشایر، بخشی از جهت‌گیری‌های این ماده است. از این منظر، برنامه هفتم فرصت مناسبی برای عبور از نگاه صرفاً عمرانی به روستا و حرکت به سمت توسعه اقتصادی، اجتماعی و نهادی آن فراهم کرده است. با این حال، مسئله اصلی در نقطه دیگری قرار دارد: چه میزان از این احکام به سازوکار اجرایی و نتیجه ملموس در روستا تبدیل شده است؟
یکی از مهم‌ترین احکام برنامه هفتم، موضوع ساماندهی متولی‌گری امور روستاها و عشایر است. قانونگذار برای تغییر ساختار سازمان امور عشایر ایران و ایجاد «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» حکم مشخصی پیش‌بینی کرده و تحقق آن را در چارچوب زمانی برنامه مورد توجه قرار داده است. اکنون در ۱۵ مهر ۱۴۰۵، یعنی در آستانه پایان سال دوم اجرای برنامه، هنوز نمی‌توان از تحقق کامل این حکم و شکل‌گیری یک نظام روشن، یکپارچه و پاسخگو برای متولی‌گری توسعه روستایی سخن گفت. این موضوع صرفاً یک مسئله اداری یا سازمانی نیست؛ پرسش اساسی این است که چه نهادی باید در برابر نتیجه نهایی سیاست‌های توسعه روستایی پاسخگو باشد؟ تا زمانی که پاسخ این پرسش روشن نباشد، تعدد دستگاه‌های فعال در روستا به جای آنکه الزاماً به هم‌افزایی منجر شود، می‌تواند به پراکندگی تصمیم‌ها، منابع و مسئولیت‌ها بینجامد.
روستا میان دستگاه‌ها تقسیم شده، اما توسعه آن یکپارچه نیست
واقعیت امروز روستا این است که دستگاه‌های متعددی در آن حضور دارند. بنیاد مسکن در حوزه عمران و مسکن، وزارت جهاد کشاورزی در حوزه تولید، وزارت نیرو در حوزه آب و انرژی، وزارت راه و شهرسازی در بخش‌هایی از زیرساخت و ارتباطات، وزارت میراث فرهنگی در گردشگری، وزارت تعاون در حوزه اشتغال و مجموعه‌ای از نهادها و سازمان‌های دیگر، هرکدام بخشی از مسائل روستا را دنبال می‌کنند. مسئله از تعدد دستگاه‌ها ناشی نمی‌شود؛ مشکل زمانی شکل می‌گیرد که هر دستگاه، روستا را صرفاً از زاویه مأموریت سازمانی خود ببیند. روستا اما یک نظام به‌هم‌پیوسته است. آب بر کشاورزی اثر می‌گذارد، کشاورزی بر درآمد خانوار، درآمد بر مهاجرت، مهاجرت بر ساختار جمعیتی و ساختار جمعیتی بر خدمات و ماندگاری جمعیت اثر می‌گذارد. نمی‌توان این زنجیره را در قالب چند برنامه مستقل و جدا از هم مدیریت کرد و انتظار داشت مجموع این مداخلات خودبه‌خود به توسعه منجر شود.
در چنین شرایطی ممکن است پروژه‌های متعددی در یک روستا اجرا شوند، اما اثر تجمعی آنها بر توسعه محلی محدود باقی بماند. این همان نقطه‌ای است که باید میان «عمران روستا» و «توسعه روستا» تفاوت گذاشت. عمران بخشی از توسعه است، اما توسعه به معنای افزایش پایدار توان اقتصادی، اجتماعی، نهادی و محیطی یک جامعه محلی است. ممکن است یک روستا از نظر کالبدی بهبود پیدا کند، اما اگر درآمد خانوار کاهش یابد، جوانان مهاجرت کنند و فعالیت‌های اقتصادی رو به افول باشد، نمی‌توان صرفاً با استناد به افزایش پروژه‌های عمرانی از توسعه سخن گفت.
هنوز پروژه‌ها را می‌شماریم، نه نتایج را
یکی از ضعف‌های نظام ارزیابی عملکرد در حوزه روستایی، غلبه شاخص‌های کمی و پروژه‌محور است. تعداد واحدهای مسکونی، میزان اجرای طرح هادی، طول راه، تعداد تسهیلات پرداخت‌شده یا تعداد طرح‌های اجراشده، همگی شاخص‌های قابل اندازه‌گیری هستند، اما الزاماً نشان نمی‌دهند که یک روستا توسعه یافته است. اگر یک واحد تولیدی پس از دریافت تسهیلات تعطیل شود، آیا پرداخت تسهیلات موفق بوده است؟ اگر خانه‌ای ساخته شود اما خانوار به دلیل نبود درآمد روستا را ترک کند، آیا سیاست مسکن به هدف خود رسیده است؟ اگر گردشگری در روستا توسعه پیدا کند اما ارزش افزوده اصلی خارج از جامعه محلی باقی بماند، آیا می‌توان آن را توسعه روستایی دانست؟
این پرسش‌ها نشان می‌دهد که نظام ارزیابی باید به تدریج از سنجش «خروجی پروژه» به سمت سنجش «پیامد توسعه‌ای» حرکت کند. شاخص‌هایی مانند درآمد واقعی خانوار، ماندگاری جمعیت، اشتغال پایدار، تنوع معیشت، رشد کسب‌وکارهای محلی، مشارکت اجتماعی، بهره‌وری منابع و میزان تحقق زنجیره ارزش، تصویر دقیق‌تری از وضعیت توسعه روستا ارائه می‌کنند. مسئله این نیست که پروژه‌های عمرانی اهمیت ندارند؛ مسئله این است که پروژه نباید با نتیجه توسعه اشتباه گرفته شود.
در برخی روستاها ممکن است کشاورزی همچنان مهم‌ترین پایه اقتصاد باشد و در برخی دیگر گردشگری، دامداری، صنایع دستی یا خدمات نقش بیشتری داشته باشد. بنابراین سیاست درست الزاماً ایجاد یک شغل مشابه در همه روستاها نیست؛ بلکه باید بر شناخت ظرفیت واقعی هر قلمرو و ایجاد یک سبد معیشتی متناسب با همان ظرفیت استوار باشد. برنامه هفتم نیز با تأکید بر تولید، زنجیره‌های تأمین و ارزش و ایجاد درآمد پایدار، جهت‌گیری مناسبی را در این زمینه ترسیم کرده است. مسئله اکنون نحوه تبدیل این احکام به برنامه‌های مکان‌محور، اجرایی و قابل ارزیابی است.
روستاهای ایران به اقتصاد تاب‌آور نیاز دارند
تجربه جنگ تحمیلی، تحریم‌های طولانی‌مدت، بحران‌های اقتصادی، خشکسالی و حوادث طبیعی نشان داده است که روستاها نیز مانند سایر بخش‌های اقتصاد کشور در معرض شوک‌های متعدد قرار دارند؛ با این تفاوت که بسیاری از اقتصادهای روستایی به دلیل وابستگی به منابع طبیعی و تعداد محدود فعالیت‌های اقتصادی، آسیب‌پذیری بیشتری دارند. اقتصاد روستایی مقاوم در برابر بحران، اقتصادی تک‌محصولی و تک‌فعالیتی نیست. روستایی که فقط به یک محصول کشاورزی وابسته است، در برابر خشکسالی و نوسان قیمت آسیب‌پذیر است. روستایی که تنها بر دامداری تکیه دارد، به قیمت نهاده‌ها و وضعیت مراتع وابسته است و روستایی که ظرفیت گردشگری دارد اما زنجیره خدمات و بازار آن شکل نگرفته، نمی‌تواند الزاماً از ظرفیت خود درآمد پایدار ایجاد کند.
از این منظر، سیاست توسعه روستایی باید به سمت تنوع‌بخشی اقتصادی، تکمیل زنجیره ارزش، تقویت بازارهای محلی و منطقه‌ای، افزایش مهارت نیروی انسانی و توسعه زیرساخت‌های متناسب با فعالیت اقتصادی حرکت کند. این کار با توزیع پراکنده تسهیلات امکان‌پذیر نیست. تسهیلات باید بخشی از یک برنامه اقتصادی باشد، نه خود برنامه. پیش از اعطای تسهیلات باید مشخص باشد که تولیدکننده چه چیزی تولید خواهد کرد، بازار آن کجاست، چه مزیت نسبی یا رقابتی دارد، چه نهاده‌ای نیاز دارد و چگونه می‌تواند ارزش افزوده بیشتری در خود روستا ایجاد کند.
مردم روستا هنوز بیشتر مخاطب برنامه‌اند تا شریک آن
یکی از نقدهای اساسی به نظام برنامه‌ریزی روستایی، فاصله میان «مشارکت» در ادبیات رسمی و «مشارکت» در عمل است. در بسیاری از برنامه‌ها از مشارکت مردم سخن گفته می‌شود، اما تصمیم اصلی پیش از ورود جامعه محلی گرفته شده است. جلسه برگزار می‌شود، نظرخواهی انجام می‌شود و گاهی صورت‌جلسه مشارکت نیز تهیه می‌شود؛ اما مشخص نیست نظر جامعه محلی تا چه اندازه توانسته اولویت برنامه یا نحوه تخصیص منابع را تغییر دهد. مشارکت واقعی زمانی شکل می‌گیرد که مردم بتوانند بر تصمیم اثر بگذارند.
روستاییان درباره منابع آب، زمین، تولید، مسیرهای دسترسی، بازار، مناسبات اجتماعی و ظرفیت‌های محلی دانشی دارند که در هیچ پایگاه آماری به‌طور کامل ثبت نشده است. این دانش نباید در مقابل دانش دانشگاهی قرار گیرد؛ برعکس، توسعه روستایی زمانی کیفیت بیشتری پیدا می‌کند که دانش بومی و دانش تخصصی در کنار یکدیگر قرار گیرند. شناخت محلی بدون تحلیل علمی ممکن است محدود باشد و تحلیل علمی بدون شناخت محلی نیز ممکن است به نسخه‌ای نامتناسب با واقعیت تبدیل شود. بنابراین یکی از وظایف مهم نظام برنامه‌ریزی باید ایجاد سازوکاری برای پیوند این دو نوع دانش باشد.
توسعه روستایی هنوز بیش از اندازه شهرگراست
یکی از مسائل کمتر مورد توجه در سیاستگذاری روستایی، غلبه نگاه شهرمحور بر بخشی از فرایندهای برنامه‌ریزی است. روستا شهر کوچک نیست. ساختار اقتصادی، نظام مالکیت زمین، روابط اجتماعی، نقش خانواده در تولید، پراکندگی سکونتگاه‌ها، وابستگی به منابع طبیعی، الگوهای مهاجرت و شکل سرمایه اجتماعی در روستا با شهر تفاوت دارد. بنابراین نمی‌توان ابزارها و منطق برنامه‌ریزی شهری را بدون تعدیل به روستا منتقل کرد و انتظار نتیجه متفاوت داشت.
با وجود گسترش دانش تخصصی در حوزه جغرافیا و برنامه‌ریزی روستایی، اقتصاد روستایی، جامعه‌شناسی روستایی و رشته‌های مرتبط، هنوز در بخش‌هایی از نظام اجرایی نقش نیروهای متخصص دانشگاهی در تصمیم‌سازی و مدیریت برنامه‌های توسعه روستایی کمتر از نیاز واقعی این حوزه است. توسعه روستایی را نمی‌توان صرفاً با نگاه عمرانی اداره کرد. برای تصمیم درباره آینده یک روستا، لازم است جمعیت، اقتصاد، محیط، فضا، فرهنگ، بازار، زیرساخت و شبکه ارتباطی در ارتباط با یکدیگر تحلیل شوند. چنین کاری به تخصص نیاز دارد و نمی‌توان آن را صرفاً با بخشنامه و تجربه اداری جایگزین کرد.
دانش تولید شده است، اما میان دانشگاه و اجرا فاصله وجود دارد
در کشور دانشگاه‌ها و دانش‌آموختگان متعددی در حوزه‌های مرتبط با توسعه روستایی فعالیت می‌کنند. مسئله این نیست که دانش تولید نشده است؛ مسئله این است که میان تولید دانش و نظام تصمیم‌گیری فاصله وجود دارد. نیروی متخصص گاهی برای تهیه گزارش دعوت می‌شود، اما در تصمیم نهایی حضور ندارد. مطالعه انجام می‌شود، اما سازوکار مشخصی برای تبدیل یافته‌های آن به سیاست اجرایی وجود ندارد. دانش بومی جمع‌آوری می‌شود، اما در اولویت‌بندی بودجه و پروژه‌ها کمتر دیده می‌شود.
این فاصله باید کاهش پیدا کند. دانشگاه نباید صرفاً تولیدکننده گزارش باشد و دستگاه اجرایی نیز نباید صرفاً مصرف‌کننده خروجی‌های مطالعاتی. میان این دو باید رابطه‌ای مستمر برای سیاستگذاری، طراحی، اجرا، پایش و ارزیابی شکل گیرد. استفاده از نیروهای متخصص آموزش‌دیده حوزه توسعه روستایی، به‌ویژه در سطوح محلی و منطقه‌ای، می‌تواند کیفیت تصمیم‌گیری را افزایش دهد و مانع از آن شود که مسائل پیچیده روستا با نسخه‌های عمومی و غیرمکان‌محور مدیریت شوند.
توسعه روستایی با دستورالعمل از مرکز آغاز نمی‌شود؛ از شناخت مکان آغاز می‌شود. هر روستا مسئله خاص خود را دارد. یک روستا با بحران آب مواجه است، دیگری با مهاجرت جوانان؛ یکی بازار مناسب دارد اما زنجیره فرآوری ندارد و دیگری ظرفیت گردشگری دارد اما دسترسی و خدمات آن ضعیف است. بنابراین نمی‌توان برای همه روستاها یک نسخه یکسان تجویز کرد.
رویکرد برنامه‌ریزی دستوری معمولاً از این پرسش آغاز می‌کند که «چه پروژه‌ای باید اجرا شود؟» در حالی که رویکرد خردگرایانه و مشارکتی ابتدا می‌پرسد «مسئله اصلی این جامعه محلی چیست، چرا ایجاد شده و چه کسانی باید برای حل آن تصمیم بگیرند؟» این تفاوت، مسیر برنامه را تغییر می‌دهد. در رویکرد دوم، دهیار، شورا، تولیدکننده، زن روستایی، جوان، صاحب کسب‌وکار، تسهیلگر، متخصص دانشگاهی و دستگاه اجرایی، هرکدام بخشی از مسئله را می‌بینند و دانش خود را وارد فرایند می‌کنند. توسعه زمانی پایدارتر می‌شود که تصمیم درباره روستا فقط در بیرون از روستا گرفته نشود.
اگر بخواهیم اجرای برنامه هفتم در حوزه روستایی را جدی‌تر کنیم، باید یک تغییر مفهومی اتفاق بیفتد: دستگاه‌ها نباید روستا را بر اساس ساختار اداری خود تعریف کنند؛ این دستگاه‌ها هستند که باید خود را با نیازهای واقعی روستا هماهنگ کنند. ایجاد یک نظام مشخص برای متولی‌گری توسعه روستایی می‌تواند نخستین گام باشد، اما این ساختار زمانی موفق خواهد بود که صرفاً یک سازمان جدید با عنوان جدید نباشد. متولی توسعه روستایی باید بتواند میان دستگاه‌ها هماهنگی ایجاد کند، اولویت‌های محلی را به برنامه تبدیل کند، منابع را هم‌جهت سازد، عملکرد دستگاه‌ها را بسنجد و در برابر نتایج پاسخگو باشد.
در کنار آن، لازم است برای هر پهنه روستایی، برنامه‌ای مبتنی بر ظرفیت‌ها و محدودیت‌های همان قلمرو وجود داشته باشد؛ برنامه‌ای که در آن پروژه‌ها از دل تحلیل توسعه بیرون بیایند، نه اینکه ابتدا پروژه تعیین شود و سپس برای آن توجیه مطالعاتی نوشته شود. اگر قرار است برنامه‌های توسعه روستایی در چارچوب برنامه هفتم به نتیجه برسند، باید از موازی‌کاری و جزیره‌ای عمل کردن فاصله گرفت و میان سیاست‌های مسکن، کشاورزی، اشتغال، گردشگری، محیط زیست، خدمات و زیرساخت پیوند واقعی ایجاد کرد.
۱۵ مهر؛ فرصت بازنگری، نه فقط بزرگداشت
روز ملی روستا و عشایر زمانی ارزش سیاستی پیدا می‌کند که به فرصتی برای ارزیابی عملکرد کشور در قبال روستا تبدیل شود. امروز، در میانه اجرای برنامه هفتم، چند پرسش همچنان جدی است: متولی توسعه روستایی کشور چه نهادی است؟ چگونه عملکرد دستگاه‌های متعدد در روستا با یکدیگر هماهنگ می‌شود؟ چه میزان از برنامه‌های روستایی بر اساس اولویت واقعی جامعه محلی طراحی می‌شوند؟ آیا شاخص موفقیت، تعداد پروژه‌هاست یا تغییر درآمد، اشتغال، ماندگاری جمعیت و کیفیت زندگی؟ دانش بومی چه سهمی در تصمیم‌گیری دارد و متخصصان دانشگاهی در چه مرحله‌ای از فرایند سیاستگذاری و اجرا حضور دارند؟ مهم‌تر از همه، آیا روستا هنوز موضوع برنامه‌ریزی است یا به شریک برنامه‌ریزی تبدیل شده است؟
پاسخ به این پرسش‌ها، مسیر آینده توسعه روستایی ایران را مشخص خواهد کرد. روستا به پروژه بیشتر نیاز ندارد؛ به نظام تصمیم‌گیری بهتر نیاز دارد؛ نظامی که در آن عمران، اقتصاد، محیط زیست، اشتغال، مسکن، گردشگری، کشاورزی و خدمات در یک چارچوب واحد دیده شوند، مردم از مخاطب برنامه به شریک آن تبدیل شوند، دانش بومی در کنار دانش تخصصی قرار گیرد، دانشگاه از حاشیه به متن تصمیم‌سازی بیاید و مسئولیت دستگاه‌ها از اجرای پروژه به تحقق نتیجه تغییر کند.
اگر قرار است برنامه هفتم پیشرفت در حوزه روستایی به نقطه عطفی در سیاستگذاری کشور تبدیل شود، فرصت چندانی برای ادامه همان مسیرهای گذشته وجود ندارد. بخش قابل توجهی از سال‌های برنامه سپری خواهد شد و ارزیابی موفقیت آن نیز در نهایت با تعداد بخشنامه‌ها، جلسات، پروژه‌ها و اعتبارات انجام نمی‌شود؛ آنچه در زندگی واقعی روستاییان تغییر کرده، معیار اصلی خواهد بود. ۱۵ مهر می‌تواند یادآور همین واقعیت باشد که روستا حاشیه سرزمین نیست؛ بخشی از متن توسعه ایران است.
مسئله امروز این نیست که آیا روستا برای کشور اهمیت دارد یا نه؛ مسئله این است که آیا نظام برنامه‌ریزی کشور حاضر است روستا را آن‌گونه که هست ببیند؛ با اقتصاد، جامعه، فرهنگ، دانش بومی، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های واقعی آن. تا زمانی که تصمیم‌ها برای روستا گرفته شوند و نه با روستا، تا زمانی که دستگاه‌ها هرکدام بخشی از روستا را مدیریت کنند اما کسی مسئول نتیجه نهایی نباشد، و تا زمانی که تخصص و خرد جمعی در برابر تصمیم‌های دستوری و فردمحور در جایگاه دوم قرار گیرد، فاصله میان «برنامه توسعه روستایی» و «توسعه واقعی روستا» باقی خواهد ماند. ۱۵ مهر، بیش از آنکه فقط روز تبریک به روستا باشد، باید روز پرسش از خودمان درباره آینده روستا باشد.